近10多年来，随着信息技术尤其是互联网的迅猛发展，经济全球化的触角已经深入到人类生活的方方面面，世界已经进入“地球村”的时代。一言以蔽之，人类正进入数千年未有之变革中。

　　毋庸置疑的是，民用航空业作为技术密集程度较高的行业，自然也会受到这种变革的影响，而作为联合国专门机构之一的国际民航组织也处在嬗变之中。

　　国际民航组织诞生于第二次世界大战行将结束之时，其目的在于使国际民用航空按照安全和有秩序的方式发展，并使国际航空运输业建立在机会均等的基础上，健康、经济地运营。然而，当今的情势与60年前相比，可谓大相径庭。由此可见，有必要分析国际民航组织所面临的变革和挑战，并展望国际民航组织未来的发展。

面临的变革和挑战

　　如前所述，自从1944年国际民航组织诞生以来，国际民用航空业已经发生了深远的变化。尽管如此，《国际民用航空公约》（以下简称《芝加哥公约》）所确立的基本原则仍旧适用于当今的时代。例如，国际民航组织的宗旨仍然是各国多年来一直倡导的。又如，由于国际民航组织是一个多边性的国际组织，是建立在尊重各国主权基础之上的。因此，各国之间的民用航空关系是通过大量双边协定的形式来构建的。到目前为止，全世界大约有2500个双边航空运输协定，形成了极为密集的国际民用航空运输网络。可以说，60多年来，国际民航组织进行了大量卓有成效的工作，对推动国际民用航空事业和国际航空法的发展起到了积极的作用，成为联合国专门机构中的佼佼者，颇受国际社会好评，达到了国际民航组织设计者的初衷。

　　然而最近10多年，国际社会发生了深刻的变革，国际民航组织的变革则相对滞后，对迅速发展的民用航空业、信息技术革命以及政治和经济的变革反应迟缓。目前，全球航空旅客年运输量突破了20亿人次，在某些地区和国家，旅客运输量每年的增速达到了10%。从某种程度上讲，航空业是一国经济发展的“晴雨表”，这对于发展中国家来说，显得尤为重要。2007年航空业对全球经济的贡献达到了8%，并直接或者间接地提供了3200万个就业机会。近年来，巴西、俄罗斯、印度和中国以及中东地区对全球航空业的发展居功甚伟，每年的增速都达到了12%。有经济学家预测，全球最具潜力的航空市场在亚太地区、中东地区、拉丁美洲地区和非洲地区。不过，这些地区的航空市场不如欧洲和北美发展得成熟，缺乏足够的资源、训练有素的人员以及政策支持。例如，非洲国家经济发展水平低和技术落后，民航安全事故频繁发生，国际社会对此深表忧虑。

　　尽管航空业发展速度如此之快，但是也带来了很多负面的影响。例如，对空管系统产生了很大的压力，产生了机场拥堵和航班延误。又如，航空业对环境也产生了影响，噪音污染已经引起了公众的广泛关注。国际民航组织作为全球性的国际组织有责任应对这些挑战，并采取切实有效的措施保障航空业以健康有序的方式实现可持续发展。

　　在经济方面，由美国倡导的“天空开放”政策，开启了航空自由化的潮流。截至2007年7月，世界上已经有131个国家缔结了双边天空开放协定。此外，对国际民用航空业的管理也发生了变革，国际民用航空业日益呈现出地区一体化的趋势。欧盟通过地区一体化的方式进一步推进了航空自由化的进程。欧盟创立了统一的内部市场，消除了各国对市场准入的限制和其他障碍，并且统一了竞争政策、保安政策、安全政策和环境政策。这些是通过一些地区性国际组织（如欧洲航空安全局）和共同政策（外部航空政策、竞争政策、单一欧洲天空）来实现的。这些政策延伸至所有的邻国，其目的在于到2010年，实现包括58个国家以及将近10亿潜在旅客的欧洲共同航空区。世界上其他地区也在逐步发展地区一体化组织，例如加勒比地区、拉丁美洲地区（安第斯集团）、非洲地区（班珠尔协定）和亚洲地区（东盟）。这一趋势使得各国逐步认识到，通过地区合作将促进经济发展。因而，各个国家不再对航空业实行完全垄断，也不再单独制定政策和标准。由于区域性国际组织的出现，使得情势变得更加复杂，这种情况不同于1944年签订《芝加哥公约》的时代。

未来的发展

　　如前所述，国际民航组织作为一个以技术性为主的专门机构，其在技术援助和国际标准及建议措施方面功不可没。那么，未来其发展方向应该在哪里呢？笔者以为，可以从以下几个方面来考察：

　　第一，关于国际标准和建议措施。这是国际民航组织首先需要加强的方面，毕竟这是其核心业务。因此，应将着眼点放在保安、安全、空管和环境方面。国际标准和建议措施的制定应以公开和透明的方式进行，并尽可能地吸收政府、地区组织、民航企业、私人服务提供者或者机场来积极参与。笔者以为，通过这种方式制定的标准将更加可靠，并更易于执行。

　　此外，考虑到国际民航组织的财务压力以及任务的复杂性，其审计过程需要进一步改进，将其着眼点放在最需要关切的地方，理事会也应该迅速采取适当的行动，与有关的地区监督机关合作，从而减轻国际民航组织审计的压力。因此，通过这种方式，国际民航组织可以成为“全球规则的权威机构”。

　　第二，关于技术援助。当今的世界是经济全球化的世界，尽管发达国家在经济发展和技术创新方面引领着世界发展的潮流，但是发达国家的发展也离不开发展中国家的发展，只有相互之间保持密切合作才能实现共赢。联合国也一再倡议发达国家对发展中国家提供经济援助和技术援助，因此，作为联合国专门机构之一的国际民航组织，也应该对发展中国家的技术发展提供援助。国际民航组织在提供技术援助时，应秉持客观、公正和透明的原则，其援助的领域涉及到航行安全、机场保安、人员培训等。技术援助的目的在于逐步提高发展中国家的技术水平，使之逐步达到国际民航组织规定的要求，从而与国际民航发展保持同步。只有这样，才能使得整个国际民航业保持健康、持续、稳定和快速地发展。

　　第三，关于促进地区一体化。当今，在国际舞台上活跃着众多的区域性国际组织，涉及到人类生活的方方面面。如此之多的区域性国际组织的存在，实际上反映了国际社会发展的不平衡性和多样性。这就决定了除国际民航组织这个全球性的国际组织外，还应该鼓励和支持更多的区域性国际组织来协调跨国性的民用航空活动。其实，在这方面有许多例子。自1944年以来所形成的双边国际航空运输协定的管理体制逐步出现了多边化的迹象，也就是说，对航权的安排不再由单一的双边航空运输协定来调整，开始由一些多边航空运输协定来调整，例如，欧盟形成的单一航空运输市场、中南美六国的安第斯协定、加勒比共同体航空协定、福塔莱萨协定、班珠尔协定、柬老缅越协定，美国与欧盟签订的天空开放协定等，这些协定或者国际组织在区域内有力地促进了国际民用航空活动的发展。由此可见，除了国际民航组织以外，区域性的国际组织其作用是不可忽视的。

　　华裔英国着名国际航空法学家郑斌教授曾经指出：“我们希望天空联结各国人民，而不是隔离他们。”鉴于国际民航组织60年来的发展，人们有理由相信，国际民航组织将会逐步实现航空更加自由化的目标，而且路途并不遥远。